?????????????????????????????人防工程地下空间属性浅谈
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??? 在城市建设中，按照《城市用地分类与规划建设用地标准》，地上空间可以分为10大类（居住用地R、公共设施用地C、工业用地M、仓储用地W、对外交通用地T、道路广场用地S、市政公用设施用地U、绿地G、水域和其它用地E）、46中类、73小类，地下空间参照这一分类原则也可以相应确定。但是，由于地下空间与地上空间在使用功能、投资效益、能否重复开发等方面有着一定的差异，而国家又没有系统的地下空间分类标准，造成了完全套用地上空间的分类方式可能并不准确和全面。因此，需要有更细致、更完善的标准对地下空间进行分类，从而指导地下空间的开发利用和管理。人防工程作为地下空间开发利用的重要组成部分，在确定空间属性时也遇到了同样的问题，制约了人防工程的投资、开发和建设等。下面，我就人防工程地下空间属性问题谈一点粗浅的见解和看法，供大家探讨和研究。
??? 一、人防工程地下空间属性的确定原则
??? 《中华人民共和国人民防空法》规定：“人民防空实行长期准备、重点建设、平战结合的方针”，这决定了人防工程作为一类有平战双重功能要求的特殊工程，具有战时和平时双重属性。对于这种具有双重属性的特殊工程，站在不同立场和角度，在确定地下空间属性时可能观点不同，从而造成了在工程投资、建设、权属、义务等问题上产生分歧乃至纠纷。因此，为了避免在这些问题上造成不必要的分歧和纠纷，必须明确人防工程的地下空间属性。笔者认为，至少有三条原则在确定人防工程地下空间属性时需要把握。一是主要属性原则。上面我们谈到了，法律赋予人防工程具有战时、平时双重属性。但是，当两种属性出现矛盾时，按照辩证法的观点应首先确定事物的主要矛盾（或矛盾的主要方面），并把握好事物的主要矛盾（或矛盾的主要方面），这是解决问题的关键。所以，我们在确定人防工程地下空间属性时首要把握的是主要属性原则。二是统一性原则。人防工程地下空间属性需要通过立法途径，在相关法律、法规、文件中进行明确，并在实践中执行这些规定，具体确定每个工程的空间属性。《中华人民共和国立法法》规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”因此，统一性是确定人防工程空间属性的另一重要原则。三是实际可操作性原则。法规政策制定出来，关键在于执行。而能否有效的执行，很重要的一点取决于法规政策的可操作性。美国政策学者艾利森指出：在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。因此，实际可操作性是确定人防工程空间属性又一原则。
??? 二、人防工程地下空间属性分析
??? 明确了人防工程地下空间属性的确定原则，下面我们按照三条原则逐一分析。
??? （一）按主要属性原则分析人防工程的空间属性。
??? 首先，人防工程的主要属性是由其用途决定的，要分析人防工程的主要属性可从分析其主要用途入手。《中华人民共和国人民防空法》中对人防工程的定义是：为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。法律的定义明确指出了战时用途是人防工程的主要用途，这里既包括了单独修建的地下防护建筑，也包括了结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。另外，《中华人民共和国人民防空法》还规定“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。”，这里清楚的表明国家鼓励平时开发利用人防工程，但不能影响其战时防空效能，所以战时用途才是人防工程的主要用途。分析到这里，人防工程的主要用途确定了，应该可以按照主要用途确定其空间属性了。但是，问题来了！按照人防工程的战时用途如何确定空间属性依据却找不到。翻开建设部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》，人防工程没有单独的归类，找遍各大、中、小类看不到“人防”二字（仅在《城市居住区规划设计规范》中对结合居住区修建的防空地下室作了规定），在相关解释与说明中也没有可以比照的归类。这就造成了我们在实际工作中不断遇到问题。有些地方在划拨指挥所用地的时候就遇到了确定土地属性的问题。有办法的地方将指挥所用地划为军事用地，行政审批中的矛盾解决了；没有办法的只能划为行政用地，可国家禁止修建楼堂馆所，这是不是与国家政策冲突，起码是给别人以否定我们的口实。同时，即便划为军事用地，也非有据可依，因为《城市用地分类与规划建设用地标准》中明确指出“直接用于军事目的的军事设施用地”才为军事用地。人民防空指挥所能说是直接用于军事目吗？我想，这与人民防空向民防转变的国际化趋势不符。没有办法，这就人为逼我们返回头，放弃按照工程的主要用途来确定其空间属性的思路。但是，按照平时（次要）用途确定空间属性并不能包含全部人防工程，指挥工程、连接通道等没有平时用途的工程就无法归类，同时也使得在我们制定和执行有关人防工程优惠政策时显得有些矛盾、乏力和模棱两可。
??? （二）按统一性原则分析人防工程的空间属性。
??? 目前，我国实行部门管理的模式，每个部门各自制定和执行自己的政策，部门与部门之间各自为政，有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，法律打架的现象也比比皆是。这不仅不利于法规政策的执行，还影响了政府的形象。因此，我们在确定人防工程地下空间属性时还要注意法规政策的统一性原则，充分考虑各部门行业间的利害关系以及法规政策的协调与延续。人防工程建设既是国防建设的重要组成部分，也是国家工程建设的组成部分。所以，确定人防工程的地下空间属性应与国防建设以及国家工程建设相关法律、法规和政策相统一。首先要与国防建设相关法律、法规和政策相统一。《中华人民共和国国防法》规定，“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产”，《中华人民共和国国防法动员法》规定“根据国防动员的需要，与国防密切相关的建设项目和重要产品应当贯彻国防要求，具备国防功能”，《中华人民共和国人民防空法》规定“人民防空是国防的组成部分”。解读以上法律规定，人防工程建设属于国防建设的组成部分，应当在建设中贯彻国防要求。另外，部分人防工程还属于国防资产（山东省已将义务内建设的人防工程明确为国有战备资产）。这些就确定了人防工程应该具有国防属性，应该与一般民用建筑区别开来，并在确定空间属性时予以体现。其次要与国家工程建设相关法律、法规和政策相统一。上面我们提到，在《城市居住区规划设计规范》（建标[1993]542号，2002年3月修订）中，对结合居住区开发建设的防空地下室进行比较明确的归类。《城市居住区规划设计规范》第6.0.3.7款规定，“凡国家确定的一、二类人防重点城市均应按国家人防部门的有关规定配建防空地下室（该句条文与现行人防政策不符），并遵循平战结合的原则，与城市地下空间规划相结合，统筹安排，将居住区使用部分的面积，按其使用性质纳入配套公建”；条文说明第6.0.3规定，“应配建的防空地下室不能归入配套公建前七类的，可暂纳入‘其他’项目”。这里将居住区人防工程纳入了配套公建，按此分类方法，居住区人防工程的用地性质分别为：一类居住用地的配套公建用地R12、二类居住用地的配套公建用地R22、三类居住用地的配套公建用地R32。同样，参照居住区人防工程用地性质的分类方法，我们可以对照十大类用地将人防工程的用地首先归入各大类和中类，然后再在具体的小类中进行明确。这样就做到了与现行国家建设工程有关法规政策相统一。
??? （三）按实际可操作性原则分析人防工程的空间属性。
??? 在我国，很多法规政策一出台就引起了较大的争议和疑惑，在执行中面临着重重障碍，更有一些政策由于操作性差一出台便夭折。确定人防工程的地下空间属性也要注意避免发生类似的问题。在研究人防工程地下空间分类标准之初，我们就应充分考虑这一标准的可操作性，利于颁布后执行。一是要具有全面性和普适性。不管是按照战时属性还是按照平时属性进行分类，都应确保将所有人防工程纳入其中，切不可只管好管的，不管难以界定的，避免出现空缺的部分，避免给以后的工作制造困难；还应全面考虑各种因素，明确可能出现交叉部分，避免出现抢着管和都不管的现象。二是要粗细适度。在制定有关确定人防工程地下空间属性的法规政策时，对于问题清楚、条件成熟、易于确定应当细化，但对法律未涉及的前瞻性问题，特别是实践经验尚不成熟，又需要做规定的，可以规定原则一些，做到粗细适度。三是要切实解决问题。制定任何政策和规定都是为了更好地解决问题。在制定有关确定人防工程地下空间属性的法规政策时，解决问题采取的措施要有针对性，对《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防法动员法》、《中华人民共和国人民防空法》中的原则规定、授权性规定等要进行细化，不能照抄照搬，对他们没有规定但实际又需要的，应当予以补充、完善和创新。
??? 三、确定人防工程地下空间属性要统筹兼顾
??? 统观以上三条原则，确定人防工程地下空间属性应在坚持主要属性原则的基础上，兼顾统一性、可操作性原则。首先，不管是主要属性原则，还是与国防建设相关法律、法规和政策相统一原则，在确定人防工程地下空间属性时，都要突出人民防空这一主要属性。这就要求我们将《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国国防动员法》、《中华人民共和国人民防空法》等相关法律系统联系起来，统一认识，制定明确、可执行的标准，力争单独划分类别，以明确人防工程的属性、建设要求等，体现其国防属性和人民防空属性。其次，还要考虑与国家工程建设相关法律、法规和政策相统一的原则。在制定确定人防工程空间属性的相关标准时，我们可以将人防工程用地归入用地分类中的十个大类，在其中单独设立人防工程用地的中类或小类，并做好与其他相关法规政策的衔接。如果遇到不能单独明确人防工程用地的中类和小类的情况，可保持原规范的持续性。例如：居住区中的人防工程用地，应在《城市居住区规划设计规范》的公共服务设施条文中单独增加人防工程类别。既保持与国家建设工程现有规定的一致性，又避免没有将居住区中的单建人防工程包含其中的片面性。第三，要充分征求各方面意见。人防工程建设是城市建设的重要组成部分，涉及发改、国土、城建、规划、市政、交通等多个部门。在出台相关法规政策和制定标准的时候，一定要加强与相关发改、国土等部门的沟通，求同存异，争取他们的支持或默认，以提高法规政策或标准的可操作性，减少执行中的矛盾和阻力。另外，在研究人防工程地下空间属性时，我们还应同时思考一些相关问题的解决途径。例如：单独明确人防工程用地属性之后，取得用地的途径，人防工程用地是否可以（如何）走商业运作手续，人防工程是否可以取得完全产权，仅取得使用权的人防工程是否可以抵押融资等等。只有将要解决的问题罗列清楚，并一一研究透彻，才能做到系统解决问题，才能做到不留或少留遗憾。
??? 以上是仅为笔者的一点粗浅认识，很多观点不一定准确，供大家一起探讨和研究。

???????????????????????????????????????????????????? 烟台市人民防空办公室? 王林峰